在抗日战争爆发之前，南京民国政府一方面出于国防安全考虑对国际航线的开辟还是比较谨慎的，另一方面也试图利用外国的资本和技术发展本国的航空运输业，因而在向外国开放投资航空公司的态度上又是比较积极的。南京政府成立后，国外飞机入境逐渐增加，目的各不相同。交通部等机构认为外国飞机进入我国领域，对我国主权影响很大。为了彰显国家对空域的主权，应拟订相关条例。“以保主权，而于限制。一面准备加人国际航空公约及统一国际航空运输条例公约，期于国际航空，获得平等地位”是当时国际航空运输政策的基调。
1928年8月，南京政府军事委员会制定了临时特许外国飞机飞行国境暂行办法，一共九条。这个暂行办法从名称上就可以看出，不是一个针对定期国际航班的规定，而是针对非定期性质的外国飞机来华。
就在这个规定制定后的10月10日，日本航空输送株式会社成立，日本成立这个航空输送株式会社的根本目的在于开辟其国内连接中国大陆的跨海航线。1929年4月1日日本航空输送株式会社开辟东京（经过朝鲜）至大连航线。另两条大颐至上海（实际牵涉航段为福冈一上海）、台北一福州的航线历经三个时期的谈判，出于国防安全考虑，中方坚持不放宽外国飞机航线人境的原则，到中日战争爆发前始终未能如日方所愿达成通航目的。
为了改变当时交通部、铁道部多头管理航空事务的混乱，1929年南京政府成立了一个跨部门的航空筹备委员会，航空筹备委员会提议由军政部和交通部共同负责国际航空条约订立和飞机过境的处理。这是南京政府第一次明确对处理国际航空运输事务授权。1935年1月19日，经过修订后的管理外国飞机入境的条例《临时特许外国飞机飞航国境暂行办法》，由行政院发布。
由行政院发布这个条例，提并了这个办法的权威性。暂行办法明确规定外国航空器飞越过境或者进人国境停留，均高要该航空器所属国的公使馆提前一个月向外交部提出申请。南京国民政府很早就认识到航空运输在一国经济社会发展中的重要作用1929年3月18日，中国国民党全国代表大会通过《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》，其中的《训政时期国民政府施政纲领》规定要设立国际航空站和开拓空中航线。
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